Rama Judicial

Bogotá, D.C., 20 de abril de 2014

POSICION FRENTE A LA REFORMA CONSTITUCIONAL "DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL", EN CUANTO A LA ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL

EL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA, SEGUN REUNION EN SALA PLENA DE 13 DE ABRIL DE 2015, SE PRONUNCIA SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE ACTUALMENTE CURSA EN EL CONGRESO.

1.     Aunque hay acuerdo en cuanto a la necesidad de una reforma a la justicia, como se ha manifestado en varias oportunidades, se tiene un respetuoso desacuerdo contra la reforma que actualmente se tramita en el Congreso de la República, en el tema de la administración de la Rama Judicial, por las siguientes razones:

1.1.   La construcción del proyecto de reforma y el proyecto en sí, nunca fueron discutidos desde un comienzo con las bases judiciales, esto es, con los funcionarios y empleados de los tribunales, juzgados y demás despachos involucrados, pues sólo se presentó a las altas cortes.

Faltó la participación que consagra la Constitución, en particular, en el artículo 2°, el cual prevé que entre los fines esenciales del Estado está el de "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan...".  Es que si la Rama Judicial y los servidores judiciales son destinatarios de las normas en proyecto, es justo que estos participen, desde un comienzo, no a mitad de camino, en el diseño de las mismas.  Igual sucede con otras ramas del Poder Público, que sí tienen la facultad de diseñar y participar activamente el trámite de las normas que los afectan, pues cada quien sabe cómo pueden funcionar mejor las instituciones que le corresponden, y puede aportar sus opiniones o criterios.

Además, faltó también participación de los gremios de abogados derecho y de la ciudadanía, que son los usuarios del servicio de justicia.

1.2.   Una reforma a la justicia no debe mezclarse con discusiones de orden político y electoral, como acontece en el proyecto actualmente en trámite, cuyo principal propósito, según se dijo, es eliminar la relección presidencial y regular otros aspectos funcionales o de elección de altos dignatarios.

Esta mezcla ha generado, entre muchas cosas inconvenientes, que en la mayoría de los debates, el tema de administración de la Rama Judicial no hubiese tenido una buena discusión, como puede verse en los archivos de los distintos debates.

1.3.   La estructura administrativa de la Rama Judicial que se debate es compleja e inapropiada, porque se proponen varias estructuras, como Sala de Gobierno Judicial y Junta Ejecutiva de Administración Judicial, que no parecen tener una debida articulación y acaso pudieran generar una duplicidad o confusión en las funciones.  El proyecto acaba la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, pero en realidad se sustituye ese organismo por dos.

Asimismo, se instituye el Director Ejecutivo de Administración Judicial, o Director Ejecutivo de la Magistratura, al que se adiciona un Gerente de la Rama Judicial, según los últimos movimientos del proyecto de reforma (quinto debate).  En lo aprobado en primera vuelta, sin saberse aún el último texto aprobado de Comisión Primera del Senado, al primero de esos funcionarios se le otorgan unos súper-poderes para disponer de toda la administración de la Rama Judicial, con la nominación y reasignación de más de veinticinco mil servidores judiciales.  Cada servidor judicial de cada rincón del país, deberá ser designado por ese Director, o reasignado.  Aunque en algunas versiones, este poder no es expresado, de manera explícita, el peligro de que una sola persona acumule un gran poder burocrático en la rama judicial es enorme.

1.4.   Se crea así una administración de justicia de jerarquía vertical, concentrada y centralizada, contraria a los principios de desconcentración, independencia y autonomía judicial, que fijó el Constituyente primario de 1991.

Pero la reasignación o traslado de servidores también violaría otros principios o derechos, como el derecho constitucional al juez natural, ya que puede trasladarse al juez en cualquier momento, en contravía de las competencias que ha adquirido, a más del desconocimiento de los derechos laborales de los servidores, aspectos que hacen parte de reglas internacionales sobre derechos humanos.

Con una breve consulta en el derecho comparado, el sistema de Director Ejecutivo único se parece al adoptado en otros países, comparación que, por supuesto, se hace desde un punto de vista jurídico.

En todo caso, sería conveniente que antes de adoptarse un modelo de estos, se revise cómo funciona en esos otros contextos y si es el apropiado.

1.5.   Lo más notorio de la reforma en trámite es que no soluciona ninguno de los verdaderos problemas cruciales de la justicia, entre los cuales pueden resaltarse:  la eterna disparidad entre la oferta estatal y la demanda ciudadana de la justicia, que cada vez es mayor, y que al final se funda en ausencia de una planta de personal apropiada por falta de aquiescencia estatal, que sólo para este año (2015) se ha autorizado modificar con limitaciones, además de las dificultades de presupuesto que en parte no alcanza a ejecutarse bien, porque no se entregan a tiempo los recursos;  así como las carencias para implementar el sistema procesal de oralidad en todas las áreas, y las mismas dificultades que el propio legislativo crea al expedir leyes cuyos procedimientos hacen más difícil la tarea judicial.

Las estadísticas muestran con claridad la desproporción entre las variables de demanda y oferta de justicia, en las dos últimas décadas, pues entre varios análisis, la demanda se incrementó en 205% entre 1993 y 2011, mientras que el personal para atenderla, creció menos del 10%;  es decir, que mientras la demanda de justicia crece en forma geométrica, la oferta estatal de justicia crece en forma aritmética, según conocida teoría económica[1].

La mejor prueba de eso es la implementación de planes de descongestión con creación transitoria de cargos, medidas que, así es la ironía, se han vuelto casi permanentes porque llevan varios años, aunque con recortes y restricciones.

En cuanto al sistema del proceso oral, no se ha podido implementar en forma óptima en ninguna de las áreas jurisdiccionales, por la carencia de una planta de personal adecuada, y de una infraestructura física y tecnológica apropiada.

Así, en la pretendida reforma no hay reglas de real solución para los problemas del día a día, de la oferta de justicia a la ciudadanía, que es la forma de garantizar el acceso de toda persona a este servicio público.

Y pese a tantas penurias, es evidente que los jueces, en ejercicio de la independencia y autonomía que consagró la Constitución y que ahora se les quiere derruir, son quienes han garantizado los derechos de las personas desde los básicos o fundamentales -verbi gratia la vida y la salud, la seguridad social, la educación, la igualdad y no discriminación, el ejercicio de los derechos públicos-, hasta derechos de otros rangos, entre los cuales pueden destacarse los relativos a problemas de familia, asuntos laborales y pensionales de carácter civil o económicos, los asuntos penales, los derechos colectivos.  Son muchos los millones de procesos que silenciosamente dan fe de eso.

Cabe inquirir: ¿qué puede pasar frente a desmanes de la administración, por ejemplo, detenciones arbitrarias, ocupaciones de bienes, expropiaciones o similares, con unos jueces que dependan de una estructura jerárquica en la cual participe directa o indirectamente el gobierno de turno?

1.6.   La reforma tampoco ofrece garantías tangibles para la carrera judicial, que es otra de las bases de la independencia judicial.  No basta que se exprese, en forma literal, tal garantía, si por otras vías la permanencia en carrera puede frustrarse con base en criterios que no consulten la calidad que la justicia exige.

La carrera judicial no sólo protege los derechos laborales de los servidores, pues la estabilidad relativa de esos derechos al mismo tiempo otorga al juez la independencia, esto es, el estar sujeto únicamente al imperio de la ley, que es elemento imprescindible de un Estado de derecho.

Uno de los fundamento de un verdadero Estado social y democrático de derecho, es una administración de justicia independiente, que ofrezca una real garantía a los derechos fundamentales, sociales y económicos de las personas;  con inclusión de las libertades para las actividades económicas y la iniciativa privada, dentro del bien común (arts. 333 y ss. de la C.P.).

2.     Se conocen algunas críticas sobre esta posición frente a la reforma, como al parangón académico que se plantea con fundamento en el derecho comparado, y la acusada defensa del Consejo Superior de la Judicatura, que para algunos es como defender lo indefendible.

Y aunque entre los distintos servidores judiciales hay varios criterios en torno a algunos de estos puntos, se reitera que esta posición no está a favor ni en contra de ninguna institución actual, como sería la permanencia del Consejo Superior de la Judicatura.  Las discrepancias contra la reforma se mencionaron arriba, pero debe iterarse que no se ha evaluado seriamente si el modelo que se pretende implementar puede ser mejor que el actual, desde luego con algunos problemas de eficiencia, que no siempre le son atribuibles a su actuar y sí a las cortapisas del aparato estatal, como también la indiscutible necesidad de reformarlo o modificarlo, pero que ha implementado muchas herramientas para garantía de independencia de los jueces, como la desconcentración en el funcionamiento de la justicia y la carrera judicial, por sólo mencionar estos.

En todo caso, lo evidente es que ofrece serios riesgos someter la administración de justicia a una especie de organización de poder jerárquica concentrada, con claro peligro de arbitrariedad e interferencias políticas, que se ven venir con la figura del súper-poderoso administrador ejecutivo, y más con la intervención permanente de varios órganos del ejecutivo en la co-dirección de la Rama Judicial.

De ahí que, muy a pesar de esas críticas, si se aprueba la reforma, es necesario dejar esta consigna como una especie de constancia para el devenir, respecto del cual ojalá estemos equivocados, que sería lo mejor para el buen funcionamiento de la administración de justicia. 

Amén de que preferimos quedarnos en la soledad de nuestras convicciones, así se trate de vanas ilusiones ante la inminencia de la reforma que pasa por cada debate con vientos correntosos, porque como expresó el poeta Gonzalo Arango, Dios mío,... dame fe en una causa aunque sea perdida[2].

3.     Sin perjuicio de lo anterior, también se tienen unas observaciones concretas frente a la reforme en trámite, luego de algunos "ajustes" que se hicieran en el texto de la conciliación de primera vuelta, presentado para discusión en segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado.

Sobre el particular, no se desconoce que algunas propuestas de diferentes sectores del Poder Judicial, fueron acogidas, entre otras, la relacionada con el escandaloso y omnímodo poder del Director Ejecutivo de Administración Judicial que se contempló en el artículo 23 del proyecto aprobado en primera vuelta, a su vez, modificatorio del 256 de la Constitución Política, quien tendría la facultad de nombrar y reasignar a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, al igual que encargarse de administrar la carrera judicial.

No obstante, el análisis detenido de la estructura de los diferentes órganos de administración de la justicia que se contempla en el artículo 20, modificatorio del 254 de la Constitución Política, desde ya, permite pronosticar la absoluta inoperancia de algunos de ellos, la concentración de poder, eventual clientelismo y otras prácticas que se pretenden abolir con la reforma.

3.1.   Frente al primer órgano denominado Comisión Nacional de Gobierno y Administración Judicial no se evidencia cuál podría ser su tarea y efectividad para solucionar los problemas que atraviesa la Rama Judicial, de manera que es evidente su inocuidad.

3.2. En relación con el segundo nivel correspondiente al Consejo de Gobierno Judicial, se augura igualmente su inoperancia, máxime que resultaría asimilable a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, la cual, ninguna tarea fructífera ha cumplido históricamente, dada la estructura no permanente de este tipo de órganos que, en cambio de garantizar su buen funcionamiento, se convertiría nuevamente en factor problemático frente a la función de postular las listas y ternas de candidatos para las altas cortes.

Lo anterior se evidencia con mayor claridad, si algunos de sus integrantes -presidentes de las altas cortes- terminarían por participar en la confección de dichas listas y luego en la designación en la respectiva Corporación.

Por si fuera poco, no se entiende cómo los Presidentes de las Corporaciones en mención, que ostentan la carga propia de sus despachos y de la Presidencia, podrían atender su papel con el compromiso que se demanda, con mayor razón, si se trata de decidir las políticas de la Rama Judicial, expedir reglamentos y presentar proyectos de ley, entre otras facultades, que requieren de un estudio serio y de impacto en todos los destinatarios y actores de la administración de justicia

Es innegable que ello generaría concentración de poder, que no es sana para la democracia, y facultades en niveles inferiores de la administración de la justicia.  Lo óptimo habría sido ensayar un modelo permanente de este órgano y su conformación por delegados de todos los niveles, incluyendo un integrante de la academia o de la sociedad civil, lo cual garantizaría su coherencia y la posibilidad de adoptar decisiones precedidas de estudios y debates serios de cara a la problemática de la Rama Judicial. 

Y ni qué decir del asiento del Ejecutivo con voz y voto en este Consejo, esto es, el Ministro de Justicia, lo que implicaría una injerencia indebida de otra Rama del Poder Público en la justicia (que suficientes problemas atraviesa como producto de la dependencia presupuestal del Gobierno Nacional); con mayor razón si el aludido Ministro podrá -a la par-, intervenir en la formulación de listas para la designación de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como se establece en los artículos 16, modificatorio del 231 y 24, modificatorio del 257 de la Constitución Política.         

Y aunque sea plausible la inclusión como integrantes del Consejo de Gobierno Judicial los delegados de los magistrados de tribunales, jueces y empleados, si la dedicación de estos no es exclusiva, no es posible garantizar su participación en la verdadera formulación de políticas que contribuyan a brindar un mejor servicio de la administración de justicia.  En efecto, como se pretende diseñar este Consejo, se trata de un ente itinerante, no permanente, con facultades abstractas, que solo funcionará para posibles alianzas tendientes a algunas funciones, como confección de listas.

3.3. Tal panorama, permite pronosticar que el poder se concentrará en otros niveles, como la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, compuesta por tres miembros -tecnócratas- que se dedicarán, esos sí, de acuerdo con el artículo 20, modificatorio del 254 de la Constitución Política, a proponer las políticas que el Consejo de Gobierno Judicial no podrá formular, por las razones anteriormente señaladas.

Igualmente, corresponderá a dicha Junta expedir reglamentos y ni más ni menos, que definir la estructura de la Gerencia de la Rama Judicial y la Dirección de la Magistratura, cuyo nombramiento de los titulares, igualmente le compete, al igual que el funcionamiento y decisiones de aquellos, serán sometidos y la supervisión y aprobación de la Junta Ejecutiva de Administración judicial.

Aspectos que evidencian, con mayor ahínco, la concentración de poder en este ente, que ostentaría funciones abstractas que le permitirían tener injerencia en todos los niveles de administración de la justicia.  Órgano que, en nuestro sentir, no tendría razón de ser, si el Consejo de Gobierno Judicial fuera permanente e integrado por delegados de las altas cortes, magistrados de los tribunales, jueces y empleados, y al que además, sólo deberían asistir con voz algunos funcionarios de la Rama Ejecutiva y delegados de otras instituciones protagonistas de la administración de justicia, como los colegios de abogados litigantes o las Facultades de Derecho.

3.4.   De aprobarse la reforma sobre la administración judicial, como se observa del transcurso de los acelerados debates, a pesar de las múltiples voces que han expresado en contra, este tribunal considera que es inconveniente la mencionada Junta, conforme a lo anotado;  que la organización de entes colectivos adicionales al Consejo de Gobierno Judicial no debería ser materia de regulación constitucional, y más bien pudiera estudiarse a nivel de ley estatutaria, previa una convocatoria amplia y generosa de las bases de la Rama Judicial y la sociedad civil para que expresen su opinión al respecto.

Y ojalá que la Gerencia de la Rama Judicial y la Dirección de la Magistratura no se conviertan en detentadores de amplios poderes burocráticos y no se les otorguen los súper-poderes que se establecieron en la primera vuelta del acto legislativo para el director ejecutivo.

JOSE ALFONSO ISAZA DAVILA

Presidente Tribunal Superior de Bogotá