Auto 492/21 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

RELACIONES LABORALES ENCUBIERTAS EN CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACION DE SERVICIOS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

Referencia: Expediente CJU-317.

Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto (Nariño) y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco (Nariño). 

Magistrada Ponente: 
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El señor Juan Urcino Aragón Arroyo tiene 65 años. Indicó que se desempeñó como empleado público. Ejerció labores de celador, primero, para la Alcaldía Municipal de Tumaco, desde el 24 de agosto de 2005 hasta el 28 de febrero de 2011 y, luego, para la Casa de la Cultura del municipio, desde el 1° de marzo de 2011 hasta el 20 de febrero de 2016. Aseguró que prestó sus servicios personales, por más de 10 años, bajo la continua subordinación y dependencia de la entidad territorial demandada, con turnos de 12 horas, incluso domingos y festivos, de acuerdo con las necesidades del servicio. 

Afirmó que no tuvo tiempo de descanso y no recibió pago alguno por prestaciones sociales, ni se le efectuaron aportes a la seguridad social. Esto a pesar de que estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de orden de prestación de servicios -OPS-, tal como se relaciona a continuación:  

Tabla 1. Órdenes Prestación de Servicios Juan Urcino Aragón Arroyo
Actividad	Dependencia	Periodo OPS	

Celador
	
Secretaría Educación	24/08/05-23/11/05	
		02/01/06-30/05/06	
		01/06/06-30/08/06	
		01/09/06-30/12/06	

Celador	
Alcaldía Municipal	02/01/07-30/01/07	
		01/02/07-30/04/07	
		16/05/07-15/08/07	
		01/09/07-30/10/07	
Auxiliar Administrativo
	Secretaría Educación
	18/01/08-17/05/08	
		19/05/08-30/06/08	

Auxiliar Administrativo
	
I.E. Ciudadela Tumaco
	04/11/08-30/12/08	
		02/01/09-30/04/09	
		01/07/09-30/09/09	
		01/10/09-30/12/09	

Auxiliar Administrativo
	
Secretaría General
	04/01/10-30/06/10	
		22/07/10-30/09/10	
		06/10/10-31/10/10	
Auxiliar Administrativo	I.E. General Santander	08/11/10-31/12/10	
Auxiliar Administrativo	Secretaría General	14/01/11-28/02/11	
Auxiliar Administrativo
	I.E. Nta Sra. Fátima
	01/03/11-31/05/11	
		07/06/11-30/12/11	
Auxiliar Administrativo
	I.E. Tangareal carretera
	16/01/12-30/04/12	
		16/05/12-30/07/12	

Auxiliar Administrativo

 Secretaría Educación y Cultura
	05/09/12-30/12/12	
		02/01/13-30/03/13	
		03/04/13-30/04/13	
		04/06/13-30/12/13	
		02/01/14-30/06/14	
		16/07/14-15/10/14	
		16/10/14-30/12/14	
		02/01/15-28/02/15	
		01/04/15-15/05/15	
		01/07/15-30/12/15	
Fuente: Elaboración de la Sala.

2. El 25 de julio de 2016, el peticionario presentó una reclamación administrativa por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de sumas de dinero por concepto de salarios, trabajo suplementario, prestaciones sociales, bonificaciones y aportes a la seguridad social, causados durante el periodo comprendido entre el 24 de agosto de 2005 y el 20 de febrero de 2016. Sin embargo, la Alcaldía Municipal de Tumaco resolvió (i) negar la solicitud de reconocimiento de una relación laboral entre el solicitante y el ente territorial; y (ii) no reconocer el pago de las sumas de dinero reclamadas por concepto de acreencias laborales. 

De acuerdo con la Resolución No. 2717 del 8 de septiembre de 2016, el vínculo que existió entre el accionante y el municipio fue netamente contractual, “mediante la celebración de contratos de prestación de servicios en el marco de lo contemplado por [el artículo 32 numeral 3 de] la Ley 80 de 1993 (…) [en los que] el peticionario se desempeñó ejerciendo actividades independientes y bajo su propia responsabilidad”.

3. Posteriormente, solicitó audiencia de conciliación ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos de Pasto, diligencia que se realizó el 9 de febrero del 2017 sin que las partes llegaran a un acuerdo conciliatorio. 

4. El 22 de febrero de 2017, el señor Aragón Arroyo promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Tumaco. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas, conforme a los decretos leyes y reglamentarios que establecen las condiciones de los empleados públicos del nivel territorial y el reglamento de trabajo de la entidad vigente para la época de los hechos.

5. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto. Mediante Auto del 9 de agosto de 2019, ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial. Resaltó que el servicio de celaduría y vigilancia que prestó el demandante al Municipio de Tumaco corresponde a aquellas que le competen a un trabajador oficial. Sostuvo que, según el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por lo que, de acuerdo con los artículos 2°, 9° y 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social -CPTSS-, reformados por la Ley 712 de 2001, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral. 

6. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco. Mediante Auto del 9 de septiembre de 2019, ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Esa autoridad expresó que disiente de la posición del Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto, porque considera que la labor de vigilancia ejercida por el actor no puede encuadrarse dentro de la categoría de trabajador oficial con funciones de “construcción y sostenimiento de obras públicas”. En su criterio, la regla general es que “los servidores municipales son empleados públicos” y su jurisdicción no conoce de asuntos relacionados con empleados públicos, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

7. El 16 de marzo de 2021, el expediente fue radicado en la Corte Constitucional. El 1º de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1.	La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política. 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2.	La Corte Constitucional ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.

3.	En este sentido, el Auto 155 de 2019 precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber: 

(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.

(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.

(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque: 

(i)	El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral.

(ii)	Existe una controversia entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por el señor Aragón Arroyo. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual el municipio de Tumaco negó el reconocimiento de una relación laboral con el demandante, presuntamente encubierta en sucesivos contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal. 

(iii)	Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia para determinar la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, ordenar el pago de las prestaciones laborales y sociales reclamadas. Para el efecto, realizan una valoración preliminar de las actividades desarrolladas por el demandante, con el propósito de inscribirlas, o bien bajo el concepto de trabajador oficial o bajo el de empleado público. 

Asunto objeto de decisión y metodología 

4.	Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco. Para ello, se referirá a: (i) las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales; (ii) las normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado y conflictos relacionados con contratos estatales; y (iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura referente a dicha materia. Con base en esto, (iv) resolverá el caso concreto.

Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales

5.	Las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones, a saber: i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”. 

De acuerdo con la Constitución, los empleados públicos y los trabajadores oficiales son servidores públicos y “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” (art. 123 C.P.). La vinculación de los empleados públicos está precedida del nombramiento y la posesión (art. 122 C.P.). Los trabajadores oficiales, en cambio, celebran contrato de trabajo en el que se delimitan los servicios que se encontrarán a su cargo. 

La ley determina qué servidores ostentan una u otra condición, según la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen. En relación con lo primero, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a los empleados públicos se les encargan labores de administración y dirección.

Al respecto, el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 establece que “[l]as personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. (…) Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales”. El artículo 4° del Decreto 2127 de 1945, que reglamentó la Ley 6ª  de 1945, dispone que “(…) las relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional, Departamental o Municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales,  agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma”.

En relación con las funciones, el artículo 2° del Decreto Ley 2400 de 1968 señala que “[s]e entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. (..) Quienes presten al Estado Servicios (…) temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes (…)”. 

6.	A diferencia de estas modalidades de vinculación con el Estado, el artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993 habilita a las entidades del sector público a celebrar contratos con personas naturales “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable” (Resaltado fuera del texto original).

En este contexto, el Consejo de Estado ha destacado que los elementos propios de una relación contractual no laboral entre un particular y el Estado consisten en que: i) se acuerde la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; ii) no se pacte subordinación, porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; iii) se acuerde un valor por honorarios prestados; iv) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados; y v) se ejecute durante un tiempo determinado.

La potestad de suscribir contratos estatales de prestación de servicios debe ser entendida para aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría cuando se contratan por prestación de servicios a personas para desempeñar las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan al personal de planta. De hecho, el mencionado artículo 2° del Decreto 2400 de 1968 establece en su inciso final que “[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”.

Normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado y conflictos relacionados con contratos estatales

7.	Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.

A su turno, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA– establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, de los asuntos laborales “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Paralelamente, el artículo 105 del mismo estatuto excluye de la competencia de esta jurisdicción los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

8.	De otra parte, el artículo 104 del CPACA establece que“[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En particular, sobre la definición de la autoridad judicial que debe conocer los conflictos relacionados con contratos estatales, el artículo 104.2 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. El parágrafo precisa que, para efectos de esa normativa, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación, entre otras. 

9.	En este orden de ideas, es claro que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Y también lo es que la jurisdicción contenciosa es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas.

Jurisprudencia de las Altas Cortes sobre la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

10.	El principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo opera en aquellos eventos en los que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales continuas y permanentes entre particulares y el Estado. Lo relevante en estos casos es demostrar el cumplimiento de la prestación personal, continuada, subordinada y remunerada de la función pública. Tanto la jurisprudencia constitucional como la contenciosa administrativa han resuelto controversias de esta naturaleza.

10.1. Jurisprudencia del Consejo de Estado. Desde tiempo atrás, a través de numerosas decisiones, esa Corporación ha establecido que los asuntos de carácter laboral con una entidad pública, que no provienen de un contrato de trabajo, deben ser debatidos mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento de la vía gubernativa o del procedimiento en sede administrativa. Esto por cuanto, en sentido estricto, lo que se discute es la validez del acto administrativo mediante el cual la Administración da respuesta a la reclamación del contratista y, junto con esto, la legalidad de la modalidad contractual utilizada con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los mismos derechos y acreencias laborales de los servidores públicos de planta. En particular, la Sentencia del 15 de marzo de 2007 sostuvo que“[e]l proceso contencioso administrativo laboral es de carácter declarativo y su pronunciamiento principal se contrae a determinar la anulación del acto demandado y, como consecuencia, a ordenar el restablecimiento del derecho o la reparación del daño”.

Además, la jurisprudencia ha precisado que, por el solo hecho de que se declare la existencia del contrato de trabajo y se reconozcan derechos económicos laborales en favor de quienes fueron vinculados al Estado mediante contratos de prestación de servicios, no se les puede otorgar la calidad de empleados públicos, pues para ello es necesario que se den los presupuestos de ingreso al servicio público en los términos previstos en la Constitución y la ley. De cualquier manera, es preciso advertir que cuando surge el derecho a que se reconozca una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional, las mismas deben pagarse a título de indemnización porque –se repite– no se puede adquirir la condición de empleado público si no se accede al cargo en los términos de ley.

En este orden de ideas, el Consejo de Estado ha determinado que para desentrañar una verdadera relación laboral con el Estado de la apariencia del contrato de prestación de servicios debe demostrarse en juicio: (i) la subordinación o dependencia, (ii) la permanencia en el ejercicio de una labor inherente a la entidad y (iii) la equidad o similitud en comparación con los demás empleados de planta. En otras palabras, es indispensable probar judicialmente “la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño (...) para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales”.

Específicamente, en la Sentencia de 2 de mayo de 2013, al resolver la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por un particular que laboró como vigilante-celador en un municipio, bajo la modalidad de sucesivas órdenes de prestación de servicios, el Consejo de Estado confirmó la declaración de nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad territorial le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales al vigilante. Conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formas, la providencia declaró que existía una relación laboral que imponía la protección del Estado en igualdad de condiciones a las de los vigilantes de planta del ente territorial.

10.2. Jurisprudencia de la Corte Constitucional. A lo largo de su jurisprudencia, esta Corporación ha señalado que la jurisdicción contenciosa es la competente para conocer de las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado. Esto, por cuanto es la jurisdicción que se encuentra habilitada por el ordenamiento jurídico para revisar los contratos estatales y determinar, con base en el acervo probatorio, la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que unió al contratista con la administración. Además, dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles vínculos de trabajo y exigir el pago de las acreencias que de aquel se derivan. 

En la Sentencia T-1293 de 2005, al revisar una tutela promovida contra una providencia judicial, esta Corporación determinó que el juzgado de la jurisdicción ordinaria accionado incurrió en un defecto orgánico, ya que no tenía competencia para conocer y decidir sobre la demanda laboral interpuesta por un docente en contra de un municipio, con el propósito de obtener la declaratoria de existencia de una relación laboral y el pago de unas sumas de dinero por concepto de prestaciones sociales. La Corte estableció que la controversia planteada por el accionante correspondía dirimirla a la jurisdicción contencioso administrativa “pues ésta es la competente para conocer de la revisión de los contratos de carácter estatal, para así determinar, con base en el acervo probatorio, si le asiste razón al contratista en sus planteamientos, esto es, si lo que [se] celebró (..) fue un contrato de prestación de servicios, o si por el contrario, se configuró realmente un contrato de trabajo”.

En criterio de esta Corporación, “no es la modalidad o el acto de vinculación el que determina la condición en la cual se prestan los servicios. La calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une a un funcionario con la administración no puede ser establecida por la voluntad de las partes o modalidades del acto a través del cual se llevó a cabo la vinculación, sino por las normas legales (…) y por tanto la competencia para conocer de las controversias que se puedan plantear no es de la jurisdicción ordinaria laboral sino de la contencioso administrativa”.

Este Tribunal también ha establecido que la jurisdicción contencioso administrativa dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de las acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado Así, en la Sentencia T-1210 de 2008, destacó que “en el evento que se presentaren controversias en virtud de un contrato de prestación de servicios celebrado entre un asociado y el Estado, estas debían ser dirimidas por la jurisdicción contenciosa administrativa”. Por tal motivo, declaró improcedente la acción de tutela objeto de revisión, al considerar que los mecanismos judiciales previstos por la ley ante dicha jurisdicción eran idóneos y efectivos para dirimir la controversia propuesta por la actora, quien alegaba la existencia de un “contrato realidad”.

De igual modo, en la Sentencia T-271 de 2017, declaró la improcedencia del amparo por incumplir el requisito de subsidiariedad “sin perjuicio de que la peticionaria, previa la actuación administrativa pertinente, pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para reclamar y defender, sus pretensiones sobre la declaratoria de existencia de un contrato realidad como madre sustituta y las prestaciones sociales y de aseguramiento que del mismo considere se deriven”.

Asimismo, la Sentencia T-279 de 2016, declaró la improcedencia del amparo formulado por un grupo de médicos y enfermeras vinculados a una E.S.E mediante contratos de prestación de servicios, toda vez que contaban con la posibilidad de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Recientemente, en la Sentencia T-031 de 2018, este Tribunal sostuvo que la posibilidad de reclamar ante los jueces la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios está determinada por un criterio orgánico, es decir, “si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria”. Al efecto, la providencia citó el artículo 82 del anterior Código Contencioso Administrativo que establecía que la jurisdicción administrativa “está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”. 

La Corte también efectuó un recuento de la jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de la escogencia de la acción procedente para reclamar la existencia de un vínculo y el reconocimiento de derechos laborales a través de contratos de prestación de servicios simulados celebrados con el Estado. En esa oportunidad, expuso que, aun cuando se descarta la procedencia de la acción de reparación directa, no existe una postura única y unificada sobre la materia, en la medida en que también se admite resolver de fondo este tipo de reclamaciones cuando son formuladas a través de la acción de controversias contractuales.

Finalmente, en algunas oportunidades, ha previsto el amparo transitorio de los accionantes mientras acuden a la jurisdicción contencioso administrativa a definir su situación laboral. En la Sentencia T-1109 de 2005, esta Corporación amparó transitoriamente los derechos fundamentales de un celador que estuvo vinculado a un municipio a través de sucesivas órdenes de prestación de servicios, por lo que ordenó pagar los aportes a la seguridad social correspondientes mientras iniciaba el respectivo proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa para definir su situación laboral. Incluso, en la Sentencia T-903 de 2010, la Corte declaró directamente la existencia de la relación laboral oculta a través de contratos de prestación de servicios celebrados entre entidades territoriales y una persona que desempeñó funciones de vigilancia y oficios varios en una institución educativa oficial. En esa ocasión, revocó la sentencia de instancia que había declarado improcedente la tutela, por estimar que el actor debía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

10.3. Jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura. La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió conflictos entre las jurisdicciones ordinaria laboral y contenciosa administrativa, en casos en los que el demandante alegaba la existencia de una relación laboral con el Estado bajo la celebración de contratos de prestación de servicios. Estas decisiones se fundaron en dos criterios, a saber: i) orgánico, que exige establecer la naturaleza de la entidad a la que se encuentra vinculado el demandante; y ii) funcional, que impone valorar -prima facie- la naturaleza de las actividades desarrolladas por el demandante a efectos de establecer si ellas corresponden con las de un empleado público o un trabajador oficial. Si ocurre lo primero, la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si es lo segundo, será competente la jurisdicción ordinaria laboral.

En Auto del 18 de mayo de 2016, esa Corporación dirimió en favor de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conflicto suscitado, dado que el demandante se había desempeñado como conductor de una volqueta de un municipio. En ese sentido, estableció que “[m]uy a pesar de que en la demanda se insista en la calidad de trabajador oficial del actor, en realidad no es así, toda vez que no desarrolló labores de construcción ni de sostenimiento de obras públicas, tal como lo prevé el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986”. En similar sentido, en Auto del 13 de diciembre de 2018 definió que el conocimiento de la demanda correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa debido a que las funciones del demandante, como operador de la planta de tratamiento de agua potable de un municipio, se ajustaban a las de un empleado público. Posteriormente, en Auto de 5 de noviembre de 2020 aplicó la presunción de empleado público para resolver, en favor de la jurisdicción contencioso administrativa, la competencia para conocer de una demanda laboral formulada por quien estuvo vinculado como operador de radio de una E.S.E., mediante contratos de prestación de servicios. Señaló que, al no estar acreditada la condición de trabajador oficial, “las actividades prestadas por el actor, a pesar de no contar con reglamentación especifica […] pueden adecuarse como propias de un empleado público, desechándose desde ya la posibilidad de que la Jurisdicción Ordinaria puede conocer del asunto”.

De modo distinto, en Auto del 8 de julio de 2020 estableció en el juez ordinario laboral la competencia para pronunciarse sobre la demanda formulada por un contratista, denominado “auxiliar de mantenimiento de infraestructura vial” y vinculado a una entidad pública, en la medida en que consideró que las funciones correspondían al mantenimiento de obra pública y, en consecuencia, eran propias de un trabajador oficial. 

III. CASO CONCRETO 

11.	La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i)	Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.

(ii)	La Sala dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Aragón Arroyo, con fundamento en las siguientes razones:

(iii)	El tipo de controversia planteada cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública y la validez de un acto administrativo. Ello, habida cuenta de que los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como sus pretensiones, se refieren a la eventual existencia de un vínculo laboral con el Estado, con base en la aparente celebración indebida de sucesivos contratos de prestación de servicios entre el demandante y el municipio demandado. El actor manifestó que se desempeñó como celador para el municipio de Tumaco, por más de 10 años, vinculado continuamente mediante contratos de prestación de servicios. Asimismo, hizo referencia a las condiciones de prestación personal y permanente del servicio, remuneración y dependencia o subordinación, elementos esenciales dirigidos a demostrar la presunta relación de trabajo entre las partes.

Además, previamente al trámite judicial, el peticionario agotó el procedimiento administrativo (vía gubernativa) e intentó un acuerdo conciliatorio con el ente territorial, sin obtener respuestas favorables a su reclamación administrativa. En consecuencia, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra el municipio de Tumaco, con el propósito de que se declare la nulidad del acto administrativo que “rechaz[ó] y neg[ó] la existencia del contrato realidad y pago de las prestaciones solicitadas” , y que se condene al demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas conforme a los decretos leyes y reglamentarios que establecen las condiciones de los empleados públicos del nivel territorial.

En suma, la controversia formulada por el actor es propia de los asuntos que se debaten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De una parte, la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados que, en criterio del demandante, encubren una relación laboral. De otra, la nulidad de los actos que negaron la existencia de dicha situación y el consecuente restablecimiento de sus derechos.

(iv)	La revisión de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público, “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable”, en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral.

De manera que la jurisdicción habilitada por el ordenamiento jurídico para efectuar dicha labor es la de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, que establece que aquella “está instituida para conocer (…) de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” y de asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

(v)	En los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado. Lo anterior conlleva la necesidad de que la Sala Plena se aparte del precedente que, en su oportunidad, desarrolló la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Es claro que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. En efecto, cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto.

Sin embargo, esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado pues, en estos casos, se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados” es el juez contencioso.

(vi)	Examinar, aun preliminarmente, las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado para definir la competencia, constituye un examen de fondo de la controversia. Adicionalmente, la Sala considera que determinar si las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado a través de vínculos contractuales simulados correspondían a las de un trabajador oficial o a las de un empleado público implica realizar un examen de fondo del asunto. Esta labor no le corresponde al juez encargado de definir la jurisdicción competente, pues esto conduce a pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral que es, justamente, lo que se pretende con la demanda y lo que debe demostrarse en el curso del proceso.  En todo caso, este tipo de asuntos solo pueden ser decididos por el juez contencioso administrativo que es el facultado para evaluar las actuaciones de la Administración. 

En este sentido, la evaluación preliminar de la calidad del demandante como trabajador oficial o empleado público supone que la jurisdicción competente para resolver el litigio se encuentra en debate durante toda la controversia. En efecto, si el factor que define la jurisdicción es el tipo de vinculación que materialmente desempeñaba el servidor, es claro que dicha condición solo puede determinarse con certeza en la sentencia. En contraste, la solución adoptada por la Corte Constitucional implica que la jurisdicción no se cuestionará permanentemente dentro del trámite, pues ella se define por la existencia de un contrato de prestación de servicios estatal inicial, respecto del cual se denuncia su posible desnaturalización, lo que ubica este asunto dentro de la competencia de la jurisdicción contenciosa.

Ahora bien, en el caso concreto, si en gracia de discusión se “revisara preliminarmente” la posible asimilación de las labores desempeñadas por el demandante para intentar ubicarlas en las que corresponden a un empleado público o a un trabajador oficial, se correría el riesgo de exponer al actor equivocadamente ante una jurisdicción que no tiene competencia para conocer de este tipo de asuntos, con la consecuente pérdida de oportunidad para adelantar el trámite judicial de su reclamación. De hecho, en casos en los que se ha pretendido acudir ante la jurisdicción ordinaria para obtener el reconocimiento de acreencias laborales que corresponden a entes territoriales por personas que prestan servicios de vigilancia y celaduría, las autoridades de la especialidad laboral han absuelto a las entidades accionadas, en la medida en que no se logra probar la calidad de trabajadores oficiales de los demandantes pues dichas labores no tienen relación directa con “la construcción y el sostenimiento de obras públicas”.

(vii)	De conformidad con lo expuesto, la Corte aplicará la cláusula especial de competencia derivada del artículo 104 del CPACA. Esto por cuanto se reclama la existencia de un vínculo laboral con el Estado, presuntamente camuflada en sucesivos contratos de prestación de servicios. De este modo, se concluye que los asuntos en los que no cabe duda acerca de la existencia de una relación de trabajo se diferencian notoriamente del tipo de controversias en las que se debate la existencia de dicho vínculo. Es decir, aquellas que tienen por objeto definir si el servidor público fungió como trabajador oficial o empleado público, como la que en esta oportunidad estudia la Sala. Lo anterior, dado que:

a)	En sentido estricto, lo que se discute es la validez del acto administrativo mediante el cual la Administración da respuesta a la reclamación del contratista y, junto con esto, la legalidad de la modalidad contractual utilizada con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los mismos derechos y acreencias laborales de los servidores públicos de planta.

b)	El fundamento de las pretensiones se estructura en un contrato de prestación de servicios estatal.

c)	Únicamente el juez contencioso administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

d)	El objeto mismo del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública.

(viii)	Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. 

IV. DECISIÓN 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero.	DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Juan Urcino Aragón Arroyo.

Segundo.	Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-317 al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado

PAOLA MENESES MOSQUERA
Magistrada
En licencia

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General