Estas son las razones por las cuales no resulta procedente el pacto de cumplimiento en las acciones populares de forma parcial.
De conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 el pacto de cumplimiento es el resultado de un acuerdo, a que llegan las partes en relación con los hechos que motivaron la presentación de la acción popular, constituyéndose en una etapa procesal obligatoria en donde el demandado reconoce la amenaza o vulneración al derecho o interés colectivo y en la que se conciertan las diferentes formas en que será protegido o restablecido.
Y según la jurisprudencia del Consejo de Estado "el objeto de la audiencia de pacto, es solucionar el conflicto por medio de una construcción colectiva en la que se determine la mejor forma de proteger o prevenir la vulneración de los derechos amenazados o vulnerados y se logren endilgar responsabilidades y acciones detalladas a los responsables de la protección del interés colectivo, dentro de unos términos de cumplimiento, con tareas específicas y verificables, así como la designación de una persona que vigile y asegure la observancia del mismo".
Por manera que, el pacto de cumplimiento se instituyó como un mecanismo alternativo para la solución del conflicto dentro del trámite de las acciones populares, que facilita - dado que obligatoriamente debe surtirse - a las partes llegar a un acuerdo que finiquite el proceso al resolver la controversia, lo que evita, en caso de que la solución de compromiso se logre, el desgaste del aparato jurisdiccional y conlleva la aplicación de los principios de celeridad y economía.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, como lo consideró el Consejo de Estado "el Pacto de Cumplimiento constituye, entonces, uno de los mecanismos para la solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, que permite acercar a las partes para que estas puedan por sí mismas, aunque con la orientación imparcial del juez, llegar a un acuerdo que finalice el litigio, resuelva la controversia y haga tránsito a cosa juzgada".
Sostuvo esa misma alta corporación que al pacto de cumplimiento no se le debe dar tratamiento de un acuerdo conciliatorio, teniendo en cuenta que no se está frente derechos de carácter individual, sino colectivo y, por tanto, no hay lugar a su negociación de manera deliberada por las partes, sino que al Juez le corresponde el deber de verificación de legalidad.
En definitiva, la fórmula de compromiso acordada en el pacto de cumplimiento debe tener por objeto resolver la controversia, vale decir, su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos; si ello no sucede el juez puede ex officio corregir - con el consentimiento de las partes - los vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, y así lo dejó en claro el mismo fallo de constitucionalidad al declarar la exequibilidad del artículo 27 de la ley 472: "los vicios de ilegalidad del pacto de cumplimiento que el juez puede corregir con el consentimiento de las partes, con ocasión de su revisión, deben ser susceptibles de ser subsanados."
Acotó la Sala con apoyo en la jurisprudencia del Consejo de Estado que no resulta procedente el pacto de cumplimiento de forma parcial por dos razones: la primera "…puesto que resulta inconcebible la idea de una protección parcial de un derecho o interés colectivo, no puede dejarse pendiente de protección una parte de ellos, pues esto haría nugatoria la protección como tal y de contera la institución de las acciones populares se vería desdibujada en su finalidad garantística"; y la segunda, como quiera que, implicando la aprobación de un pacto de cumplimiento, la expedición de una sentencia, no es posible "la existencia de un proceso con dos sentencias, de establecerse la posibilidad de un pacto de cumplimiento parcial, al final del proceso se tendría la presencia de dos sentencias, una, la aprobatoria de dicho pacto parcial y otra, la que decidiría sobre las pretensiones no resueltas en el pacto de cumplimiento, lo cual resulta a todas luces contrario a la normativa del proceso, lo que de suyo conduciría a invalidar la actuación posterior".
En el caso concreto, el actor popular pretende la protección de varios derechos colectivos que considera vulnerados por el INVÍAS, por el daño y deterioro en que se encuentra el puente sobre la Quebrada Tobasía ubicado en las veredas de Jotas y Quebradas en la vía terciaria de Jotas, entre los municipios de Berbeo y San Eduardo, solicitando a la entidad, la construcción, recuperación, restauración y reparación en condiciones óptimas del mismo.
Sin embargo, en la fórmula de pacto de cumplimiento planteada por el Comité de Conciliación del INVÍAS, y conforme el memorando individual radicado No. 2024I-VBOG-014987 2024-03-19, se comprometió la entidad únicamente a la realización de los estudios y diseños que soporten la construcción del mencionado puente informando que para ello se contaba con un soporte presupuestal de $300.000.000 para la contratación de estudios y diseños técnicos y $70.000.000 para la contratación de la respectiva interventoría, comprometiéndose que el producto de esos estudios y diseños técnicos estarían listos en diciembre del presente año.
Memoró la Sala que en la audiencia de pacto de cumplimiento, se encontró razonable la fórmula propuesta por el INVÍAS de manera parcial, en la medida que constituía un avance para la protección de los derechos colectivos que se consideraban vulnerados en el presente caso, atendiendo la existencia de disponibilidad presupuestal para la realización de los diseños y estudios previos, junto con la interventoría requerida para ello, con el compromiso de que, cumplido lo anterior, se proseguiría con la ejecución de las obras y del curso normal del asunto, a fin de garantizar la protección efectiva de los derechos colectivos y la realización de su fin último, consistente en la construcción del Puente,
No obstante, revisada la jurisprudencia del Consejo de Estado, a la que se hizo alusión, a juicio del Tribunal no resulta procedente la aprobación de la fórmula de pacto de cumplimiento planteada por el INVIAS de manera parcial, teniendo en cuenta que la sola realización de los diseños y estudios previos, para la construcción de la obra pública referida no garantizaba la protección y realización efectiva de los derechos colectivos que se pretendían proteger a través de la acción popular, desconociéndose entonces, el objeto mismo de la figura del pacto de cumplimiento, consistente en solucionar de manera definitiva la problemática surgida, finiquitando así el proceso, decisión esta que haría tránsito a cosa juzgada, restándole únicamente a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la verificación de su cumplimiento, en los términos del inciso 4º del artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Aunado a lo anterior y, conforme a los fundamentos jurisprudenciales expuestos en precedencia, no había lugar a la aprobación del pacto de cumplimiento propuesto por el INVÍAS, teniendo en cuenta que tal decisión conllevaría a la expedición de una sentencia que daría lugar a la terminación de la controversia, haciendo tránsito a cosa juzgada. Por tanto, técnicamente no sería posible, aprobar el pacto en relación con la realización de los diseños y estudios previos de la obra pública y continuar el curso normal del proceso, esto es, decretando y practicando las pruebas, corriendo traslado para alegar de conclusión y profiriendo una nueva sentencia, para resolver el asunto en torno a la declaratoria de vulneración de los derechos colectivos, y en consecuencia, ordenar la ejecución de la obra pública pretendida, como quiera que, resulta inconcebible la existencia de dos sentencias en un solo proceso.
Por las razones anteriores, la Sala improbó el pacto de cumplimiento celebrado dentro de esta acción popular