El Departamento de Boyacá, solicitó la invalidez del Acuerdo 031 del 26 de diciembre de 2016, proferido por el Concejo Municipal de Guayatá, "Por medio del cual se autoriza al ejecutivo municipal a comprometer vigencias futuras", señalando en su concepto de violación que el Concejo autorizó al alcalde a comprometer vigencias futuras ordinarias para la ejecución de proyectos, convenios y contratos adelantados en ese municipio, que iniciaban su ejecución en la vigencia 2016 y culminarían en 2017, cuando para el efecto debía era acudirse a la figura de las reservas presupuestales y, que en cualquier caso, el acuerdo demandado desconocía las previsionales legales invocadas.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia de única instancia al resolver la anterior solicitud, en forma muy didáctica estableció la diferencia entre los conceptos presupuestales de vigencias futuras ordinarias, vigencias futuras excepcionales y reservas presupuestales como se expresa a continuación.
Pues bien, comenzó haciendo referencia al principio de anualidad, según el cual el presupuesto de gastos debe ejecutarse únicamente en el año fiscal, sin que puedan asumirse compromisos que lo desborden, a menos que se esté ante la autorización de compromiso de vigencias futuras.
Así, luego de citar el artículo 10 de la Ley 819 de 2003 la sala dedujo que para la aprobación de vigencias futuras ordinarias debe cumplirse con los siguientes requisitos:
a) La ejecución de los proyectos a financiar con vigencias futuras ordinarias deben iniciar su ejecución con el presupuesto de la vigencia en curso.
b) El Monto máximo de los proyectos deberá consultar con los plazos y condiciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
c) Los proyectos deberán contar con un 15% de aprobación con recursos de la vigencia en curso.
d) Las vigencias futuras no podrán superar el periodo de gobierno del ejecutivo, salvo que se trate de proyectos de importancia estratégica declarados por el respectivo Confis.
e) Los proyectos a financiarse con recursos de vigencias futuras en las entidades territoriales, deberán estar consignados en el Plan de Gobierno.
f) El monto de las vigencias futuras no puede exceder la capacidad de endeudamiento.
g) No podrán autorizarse vigencias futuras en el último año de gobierno salvo que se trate de operaciones conexas de crédito público.
h) Previo a la autorización por parte de la Asamblea Departamental o Concejo Municipal, deberá contarse con la autorización del respectivo Confis Territorial o quien haga sus veces.
En seguida, teniendo en cuenta los artículos 11 de la Ley 819 de 2002 y 1° de la Ley 1483 de 2011, y con apoyo de la jurisprudencia del Consejo de Estado, señaló los siguientes requisitos para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras excepcionales:
a) Solo podrán autorizarse para la ejecución de proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003.
c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
e) La autorización para comprometerlas, que otorgan las corporaciones de elección popular, no pueden superar el respectivo período de gobierno, salvo que se trate de proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno los declare de importancia estratégica.
De otro lado, según la Circular Externa No. 043 de 22 de diciembre de 2008 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en las disposiciones orgánicas presupuestales y la jurisprudencia sobre la materia concluyó que son requisitos necesarios para la constitución de reservas presupuestales los siguientes:
a) La existencia de un compromiso legalmente celebrado o contraído, es decir la expedición de un acto administrativo o la celebración de un contrato que afecte en forma definitiva el presupuesto de una vigencia.
b) El compromiso legalmente contraído para ser ejecutado en la misma vigencia en que se adquirió, dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 8° de la Ley 819 de 2003, por razones imprevistas no contempladas inicialmente, no logra ser cumplido o ejecutado a 31 de diciembre de la respectiva vigencia.
c) Al constituir la reserva presupuestal, se debe verificar que se cuente en la caja con los recursos necesarios para atender su pago.
Planteada así la diferencia entre las anteriores figuras presupuestales y de acuerdo con las especificidades de este caso, la Sala consideró pertinente adelantar el estudio sobre cuál de las figuras presupuestales reseñadas debió atender el Municipio de Guayatá para lograr la ejecución de los programas respecto de los cuales requería contar con recursos para la vigencia subsiguiente a la cual fueron planeados y presupuestados.
Señaló, en consecuencia, que en las entidades territoriales antes de la expedición del Decreto 819 de 2003, tenían por regla la utilización de la figura de reservas presupuestales, para disponer de recursos presupuestados en una vigencia y que no pudieron ser ejecutados en la misma, convirtiéndose en costumbre la asunción de compromisos a pocos meses o días del fenecimiento de la vigencia respectiva. Entonces en aras de lograr un respeto a los principios de planeación y anualidad, se expidió la mencionada norma, que como resalta la Circular Externa No. 043 de 2008 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, busca que exista una programación del gasto con apegó a los mencionados principios, limitando a excepcionalísimos eventos la realización de reservas presupuestales, pues la utilización de tal figura se limita a casos en los cuales por situaciones externas y ajenas de la administración, no pudieron ejecutarse la totalidad de los recursos presupuestados en determinada vigencia.
En el caso concreto, los compromisos fueron asumidos en el año 2016 y, atendiendo los plazos señalados en los documentos allegados, la terminación de los contratos corresponde al año siguiente, 2017. Entonces, refirió el tribunal, que en principio se podría, como lo señala el Departamento de Boyacá en su demanda, concluir que eran procedentes las reservas presupuestales, bajo el marco de la Ley 819 de 2003. Sin embargo, para acudir a esta figura presupuestal, era indispensable, la presencia de imprevisibilidad o imprevisto a que se refiere la norma, lo cual no se evidenciaba en este caso, ni fue expuesto por el Municipio o por el Concejo de Guayatá que, por el contrario, en atención a las reglas que buscan una hacienda sana a nivel territorial acudieron a la figura de vigencias futuras, para cumplir con los compromisos adquiridos en la vigencia fiscal 2016.
Luego, descartada en este caso la posibilidad de realizar reservas presupuestales, procedió a estudiar si, en efecto, el proyecto de mantenimiento y adecuación de jardines infantiles del sector rural y urbano del municipio, correspondía a una vigencia futura excepcional, que justificara la modificación del Acuerdo No. 031 de 2016.
Lo primero que resaltó fue que las vigencias futuras excepcionales hacen referencia a casos excepcionales para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, sin apropiación en el presupuesto del año en que se conceden. Por tanto, atendiendo que existía Certificado de Disponibilidad Presupuestal de fecha 31 de octubre de 2016 cuyo concepto correspondía mantenimiento y adecuación de jardines infantiles del sector urbano y rural, ello no solo suponía la apropiación de los recursos en el presupuesto, sino que, en efecto, contaba con la disponibilidad presupuestal para suscribir el compromiso en 2016, como en efecto sucedió atendiendo que el correspondiente contrato se firmó el 19 de diciembre de ese año.
Así las cosas, en relación con este proyecto no podía hablarse de vigencias futuras excepcionales, pues los recursos del mismo estaban presupuestados en la vigencia 2016, a tal punto que se suscribió contrato que suponía la existencia de CDP y registro presupuestal, por la totalidad del valor del proyecto, por lo que, al contrario, concluyó la Sala que se trata de vigencias futuras ordinarias.
Aclarado lo anterior, la Corporación procedió a verificar con las pruebas allegadas al proceso si el Municipio de Guayatá cumplió con cada uno de requisitos ya mencionados para comprometer vigencias futuras ordinarias, concluyendo que sí, y en tal sentido no prosperaba la solicitud de invalidez del acuerdo demandado.
Es de resaltar que el criterio expuesto en este pronunciamiento fue reiterado posteriormente en la sentencia del pasado 25 de mayo del año en curso que resolvió la demanda interpuesta por el Departamento de Boyacá contra un acuerdo proferido en diciembre de 2016 por el Concejo Municipal de Soracá, mediante el cual se autorizó a la alcaldesa para comprometer vigencias futuras ordinarias hasta el año 2017.
(Exps: 15001233300020170010400 y 15001233300020170005800. Fechas: 03/04/17 y 25/05/17).