Esta precisión la hizo, una de las salas de decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá en auto del 17 de mayo pasado en el que se explicaron ampliamente las razones por las cuales no compartía el criterio expuesto en providencia anterior por otra sala de decisión, en cuanto a que esa norma del Código Civil no resultaba aplicable a los procesos ejecutivos tramitados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, llegando la sala a las siguientes conclusiones:
a. Autonomía del derecho administrativo y especialidad del CPACA frente al pago de intereses derivados de sentencias y conciliaciones.
· Aunque el derecho administrativo sea autónomo, no está aislado del resto del ordenamiento. Por esa razón, para encontrar la regulación de casos específicos debe seguirse el criterio de especialidad o interpretar sistemáticamente el ordenamiento, dependiendo de la existencia de antinomias o anomias.
· El CPACA, dado su carácter adjetivo, no contiene una regulación sustancial integral del régimen de las obligaciones derivadas de las sentencias condenatorias y conciliaciones, así que para llenar estos vacíos es necesario remitirse a otras normas especiales y, en su defecto, a la regulación común contemplada en el Código Civil.
· A pesar de que el artículo 306 del CPACA no remite expresamente al CC, eso no significa que no puedan aplicarse las disposiciones de este último dado que la teleología del mencionado artículo está dirigida a complementar las ritualidades que se adelantan en la jurisdicción administrativa, que difieren de los aspectos sustantivos de los derechos y obligaciones.
b. Ámbito de aplicación del artículo 1653 del CC (negocios entre particulares) y ausencia de pronunciamientos sobre su viabilidad en estos casos por parte del Consejo de Estado
· A pesar de que la finalidad principal del CC es regular relaciones entre los particulares, esto no es óbice para que sea aplicado a manera de norma supletoria cuando no haya reglamentación especial sobre una materia en el derecho administrativo, como lo demuestran los abundantes ejemplos que expone la jurisprudencia.
· La ausencia de pronunciamientos del Consejo de Estado a propósito de la aplicación del artículo 1653 del CC respecto del pago de las sentencias no acredita su inaplicabilidad, ya que su viabilidad deviene de la validez y vigencia de la disposición.
· La afirmación relativa a que el artículo 1653 del CC solo es aplicable en materia de controversias contractuales es contradictorio dentro de la providencia examinada, porque su sustento legal no se refiere al pago de sentencias judiciales.
c. Relevancia de la naturaleza del derecho reconocido en la sentencia (laboral) y su finalidad de satisfacer el derecho a la pensión.
· Mal podría afirmarse que la protección del derecho pensional es el fundamento para menoscabar los derechos de los ex trabajadores, ubicándolos en una posición inferior a la que tienen otros acreedores del Estado.
· No corresponde a la realidad que la imputación del pago primero al capital y luego a los intereses proteja los intereses del acreedor-pensionado, porque siendo el dinero un bien fungible, a sus ojos no hay diferencia entre estos dos conceptos, pero lo que sí resiente son los perjuicios derivados de la indisponibilidad del dinero.
· La protección del patrimonio público no es un argumento suficiente para desconocer una norma positiva de rango legal, que además es acorde con la protección constitucional a los trabajadores y pensionados.
· La intención del legislador nunca ha sido privilegiar el incumplimiento de la Administración sino generar procedimientos realistas para el pago de sus obligaciones, las cuales no tienen un alcance diferente a las de los particulares.
d. Implicaciones de la aplicación del artículo 1653 del CC, esto es, convertir la deuda en indefinida e incurrir en anatocismo
· La imputación de pagos reglada en el artículo 1653 del CC no genera deudas eternas, sino que castiga al deudor incumplido haciéndolo cargo de los perjuicios derivados de la mora hasta que extinga totalmente y en debida forma la obligación.
· La imputación de pagos reglada en el artículo 1653 del CC no conlleva al anatocismo, sino que simplemente dispone que, en los eventos de abonos parciales, los intereses de la deuda son los primeros que se pagan y luego se cancela el capital, con el fin de salvaguardar los intereses lícitos del acreedor.
e. Conclusión general
Ninguno de los argumentos expuestos para considerar no aplicable el artículo 1653 del CC en la jurisdicción administrativa, constituye una razón suficiente para que la sala adopte esa posición, que además genera un trato discriminatorio a los acreedores de deudas laborales respecto de otros acreedores del Estado, con lo cual se vulnera el artículo 13 inciso 1º de la Constitución (igualdad de los ciudadanos ante la ley).
Además no se puede dejar de agregar que esta situación se ha suscitado principalmente en cuanto a deudas a cargo de entidades que, a pesar de los reiterados y antiguos pronunciamientos del Consejo de Estado (de casi un lustro), se han negado deliberadamente a reconocer intereses moratorios sobre las condenas impuestas en materia pensional. Por lo tanto, relevarlas de pagar los perjuicios que a los pensionados les genera esa mora absolutamente intencional sería equivalente a cohonestar una actuación no solo incuriosa, sino a todas luces reprochable y generadora de congestión judicial.
Los pagos parciales en el mismo monto del capital adeudado se han convertido en una estrategia para facilitar la mora indefinida de las entidades condenadas con la anuencia del Juez Administrativo que tiene la expresa función de garantizar la efectividad de los derechos reconocidos a los ciudadanos en contra de los excesos en el poder de la Administración.
Mal podría afirmarse que la sola indexación es suficiente para salvaguardar los intereses del pensionado, ya que esta figura solo trae a valor presente una suma devaluada, lo que hace que jurídicamente (no nominalmente) no haya diferencia alguna entre ellas, pero no contempla los perjuicios que genera la tardanza y, por el contrario, la estimula, atentando contra normas superiores y los intereses lícitos de personas que son sujetos de especial protección constitucional. Así, los eventuales detrimentos patrimoniales que surgen con la imputación de pagos no nacen del acatamiento de la ley por parte del operador judicial, sino de conductas dolosamente contrarias a derecho de las entidades deudoras.
Por lo tanto, en criterio de la Sala el artículo 1653 del CC es plenamente aplicable a las condenas impuestas en esta jurisdicción sin importar su origen, hasta tanto el legislador no introduzca normas especiales que regulen la materia.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe aclarar que de acuerdo a la posición mayoritaria de la Corporación, el Juez en los procesos ejecutivos se encuentra más fuertemente sometido al principio de congruencia (art. 281 CGP), debido a que no se están discutiendo derechos sino que se está persiguiendo el pago de una condena habitualmente dineraria.
Así las cosas, si el acreedor en la demanda ejecutiva consiente que el pago parcial de la entidad haya sido imputado a capital y solo persigue el pago de intereses moratorios, ese será el único concepto por el que se realice la ejecución, con extremos temporales fijos de causación. De otro lado, si la suma por la que se inicia la ejecución corresponde a un valor inferior al que dictamina el Juez al liquidar la deuda, solo podrá compelerse a la entidad deudora a la cancelación del menor valor. Todo esto bajo las máximas que indican que "no podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta"
(Exp: 15001333300620170009601. Fecha 08-05-18)