Rama Judicial

El Departamento de Boyacá solicitó la invalidez del Acuerdo No. 017 de 2016 proferido por el Concejo Municipal de Güicán de la Sierra, por medio del cual se adoptó el presupuesto general de ingresos y gastos de ese municipio para la vigencia fiscal de 2017, por considerar que había desconocido el principio de unidad de materia y por haber autorizado al alcalde para hacer traslados presupuestales

En sentencia de única instancia del pasado 27 de julio, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de invalidez, por las razones que se resumen a continuación.

En cuanto al principio de unidad de materia las normas que se acusaron fueron las siguientes:

a). El artículo 22, autorizó a la administración municipal a realizar traslados presupuestales dentro de los agregados de funcionamiento, servicio a la deuda e inversión, siempre que estos últimos se efectúen dentro del mismo subprograma. Igualmente ordenó al tesorero "trasferir" a las cuentas bancarias del concejo y la personería municipal, los recursos "que les corresponden".

b). El artículo 23, por su parte, facultó al alcalde para suscribir contratos y convenios conforme el parágrafo 4º, artículo 32 de la Ley 1551 de 2012.

Respecto de la primera norma consideró la Sala que los asuntos a que se contraía, tenía relación de conexidad con la materia presupuestal tratada en el acuerdo pues aludían a operaciones relacionadas con recursos, por lo cual su incorporación en el mismo resultaba objetiva y razonable desde el punto de vista temático y con la materia dominante de la decisión, razón por la cual no prosperó la solicitud de invalidez de este artículo.  

Sin embargo, consideró el tribunal que no sucedía lo mismo con el segundo artículo, teniendo en cuenta el numeral 3° del artículo 313 de la C.P., en concordancia con el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, ya que no encontró relación objetiva ni razonable alguna para que en el acto de determinación del presupuesto de ingresos y gastos del municipio, se concediera al alcalde una autorización para contratar, pues ella nada tenía que ver con ese tema, y, tal como lo expresa la norma, exige una reglamentación previa por parte de la corporación edilicia para otorgar la autorización para contratar, desconociendo dicha autorización el contenido sistemático del acuerdo al no guardar coherencia con la forma como el mismo fue titulado, ni  tampoco con su totalidad, lo cual denotaba la falta de transparencia en su formación y por eso declaró su invalidez.

Abordando la otra causal de invalidez del artículo 22 del acuerdo demandado, luego de señalar el propósito de las modificaciones recordó que éstas así como las demás disposiciones en materia presupuestal, se rigen por la ley Orgánica de Presupuesto y las normas que expresamente la modifiquen, reglamenten o adicionen, es decir por el Decreto 111/1996, la Ley 617/00 y la Ley 819/03 entre otras. Dentro de aquellas modificaciones se encuentran: i) las adiciones presupuestales, y ii) los traslados presupuestales.

Igualmente, luego de citar el artículo 313 de la C.P., según el cual corresponde a los concejos dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos,  y de referirse al principio de legalidad del gasto previsto en el artículo 345 ibídem, que establece, que no se podrá realizar inversión o gasto alguno que no se encuentre contemplado en el presupuesto de inversiones y gastos que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales o por los concejos municipales, señaló que la competencia para modificar el presupuesto de rentas del municipio, inclusive si se trata de traslados presupuestales radica en el concejo municipal a iniciativa del alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y legales;  ello con mayor razón porque el alcalde en ningún caso está facultado para declarar estados de excepción, facultad con la que cuenta únicamente el Presidente de la República.

De otra parte, indicó que el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 ordena a las entidades territoriales expedir su normatividad presupuestal siguiendo las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Adicionalmente, tanto las leyes especiales sobre organización de los municipios como la Constitución Política fijan en cabeza de la corporación administrativa las competencias en materia presupuestal. 

Ahora bien, refirió sin embargo, que en la sentencia C-772 de 1998, la Corte Constitucional aparte de reiterar la prohibición de traslados que impliquen modificaciones al presupuesto, materia que se itera es de reserva legal de la Corporación edilicia, hizo alusión a dos posibilidades en las cuales se habilita a las entidades y establecimientos públicos a realizar traslado de presupuesto sin modificación en el monto total –traslados internos- :  La primera de ellas, referida a la declaratoria de urgencia manifiesta que prevé el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, y la segunda, la prevista en el artículo 34 del Decreto 568 de 1996. Es decir que conforme a la norma, las entidades cuentan con la posibilidad de declarar mediante acto administrativo motivado la existencia de una urgencia manifiesta, en eventos diferentes a los que prevé la norma constitucional en estados de excepción, y en esa situación se cuenta con  la posibilidad de efectuar traslados presupuestales internos.

De lo anterior, la Sala concluyó que las entidades pueden efectuar traslados internos, en dos eventos, a saber: (i) De manera excepcional, cuando se trata de una urgencia manifiesta declarada, conforme a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993; y (ii) De manera general, conforme lo disponía el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, derogado por el Decreto 4836 de 2011 y traído casi que en su totalidad en el Decreto Único del Sector Hacienda. Así, considerar estos últimos, siendo competencia del ejecutivo, impone una serie de requisitos para la validez y convalidación de los traslados internos; así, si afectan los presupuestos de gastos de funcionamiento y servicio a la deuda, deben contar con la aprobación de la Dirección General del Presupuesto vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y en materia del presupuesto de Inversión deben además contar con concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.

En conclusión, las disposiciones LOP deben ser seguidas por las entidades territoriales al expedir sus propias normas orgánicas presupuestales, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Si las normas orgánicas presupuestales no han sido expedidas por las entidades territoriales, éstas deberán aplicar, en lo pertinente, la legislación orgánica de orden nacional, no así sus decretos reglamentarios. Al respecto recordó que el Decretos 568 de 1996, reglamentario de la LOP, precisa su ámbito de aplicación, a los órganos que conforman o hacen parte del Presupuesto General de la Nación, o para los órganos nacionales que conforman la cobertura del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

En consecuencia, si bien, de forma supletiva la LOP es aplicable a las entidades territoriales, a igual conclusión no se llega respecto de los decretos que la reglamentan, es decir, que la posibilidad de efectuar traslados presupuestales internos por parte de los alcaldes, conforme a las regulaciones del Decreto 4836 de 2011 artículo 2.8.1.5.6, no resulta viable en el ámbito territorial.

En esas condiciones, consideró la Sala que la norma señalada, es aplicable en el nivel nacional y posibilita en ese nivel, efectuar traslados internos, o más técnicamente, modificaciones al detalle al gasto, como lo prevé el decreto y como lo concluyeron la Corte Constitucional en sentencia C-772 de1998 y la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 05 de junio de 2008 R.I. 1889.

En consonancia con lo que se ha expuesto, concluyó la posición mayoritaria de la Sala que los traslados internos, facultad del ejecutivo municipal, son aquellos que deriven de la declaratoria de urgencia manifiesta y que ellos no requieren aprobación del Concejo Municipal; y que en el orden municipal no resulta viable el traslado interno en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4836 de 2011 artículo 2.8.1.5.6 - Decreto Único del Sector Hacienda – dado que este procedimiento es viable, únicamente, en el orden nacional relación con la administración central y sus entidades descentralizadas.

Agotado lo anterior y regresando al caso bajo estudio, encontró  la Sala que como el alcalde cuenta con la posibilidad de realizar mediante decreto o resolución los traslados presupuestales internos generados por declaratoria de urgencia manifiesta en el entorno del estatuto de contratación, que no impliquen modificación o alteración del monto total de las apropiaciones de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, ello es competencia exclusiva del ejecutivo; por tanto, el Concejo Municipal excede sus facultades al autorizarlos.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, concluyó el tribunal que el artículo 22º del Acuerdo No. 017 de 30 de noviembre de 2016 debía ser declarado inválido por cuanto: a) Los traslados presupuestales en el orden municipal son los internos surgidos de la declaratoria de urgencia manifiesta, lo cual es competencia exclusiva del ejecutivo, sin intervención por parte del Concejo Municipal y b)  Los traslados presupuestales de carácter general son facultad de reserva del Concejo Municipal, que no pueden ser autorizados al ejecutivo.

Es de resaltar, sin embargo, que respecto de esta decisión hubo una aclaración de voto en el sentido de que si bien el magistrado que lo hace estuvo de acuerdo con la declaratoria de invalidez del acuerdo, no así en cuento a la motivación de la providencia puesto que considera, en términos generales, que la rectificación jurisprudencial tácita que se hace en esta providencia, cambia, -por lo menos dentro de esa sala de decisión- la posición que mantiene el tribunal sobre la materia que ha sido consignada en varias providencias en el sentido de la posibilidad del alcalde, por medio de acto motivado, de hacer traslados presupuestales internos por fuera de los eventos de urgencia manifiesta.

(Exp: 15001233300020170041500. Fecha: 27/07/17)