Rama Judicial

Se demandó al Departamento de Boyacá con el objeto de que se le declarara responsable por la falla en el servicio que condujo a la instauración y recaudo de dineros a título de estampilla pro-desarrollo con fundamento en la Ordenanza No. 031 del 25 de octubre de 2005, que fue declarada nula mediante fallo del 28 de enero de 2009 del Tribunal Administrativo de Boyacá, confirmada por el Consejo de Estado en sentencia del 16 de septiembre de 2011.

De manera preliminar recordó el Tribunal que después de un periodo en el que el Consejo de Estado -al interior de sus Secciones Tercera, Cuarta y Quinta (estas dos últimas en sede de tutela) - mantuvo posiciones disímiles frente a la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, más específicamente de cara a los tributos declarados inexequibles y su incidencia respecto de los declarados ilegales, en marzo de 2018 su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dictó dos sentencias de unificación por importancia jurídica que definieron el asunto.

Se refirió igualmente al precedente del Tribunal Administrativo de Boyacá acerca de la responsabilidad del Departamento de Boyacá por la declaratoria de nulidad de la Ordenanza No. 031 del 25 de octubre de 2005 que estableció la contribución que llamó estampilla pro-desarrollo de Boyacá, diciendo que  se había pronunciado de fondo dentro de dos procesos de reparación directa en los que se pretendía la declaratoria de responsabilidad del Departamento de Boyacá por los perjuicios originados en la nulidad del mencionado acto administrativo.

El primero de ellos fue fallado el 26 de mayo de 2017 dentro del expediente con radicación No. 2013-0089. En esta providencia se hizo alusión a los efectos de la declaratoria de nulidad del acto general que impuso el tributo y se explicó que en materia tributaria las situaciones jurídicas no se consolidaban hasta tanto vencía el plazo legal para solicitar la devolución de lo pagado. No obstante, luego se afirmó que independientemente de lo anterior, era procedente ordenar la indemnización de los perjuicios ocasionados con el pago de la obligación tributaria "toda vez que una cosa es la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas ante la declaratoria de nulidad o inconstitucionalidad o (sic) y otra muy diferente, es el deber que tiene el legislador de reparar el daño que ha causado con su actuación".

Así las cosas y tomando como referencia expresa la tesis de antijuridicidad de la lesión producida por el hecho del legislador como incompatibilidad con la norma superior, se accedió a las pretensiones de la demanda por considerar probada una falla en el servicio, precisando que el medio de control idóneo era el de reparación directa teniendo en cuenta que bajo esta cuerda el Consejo de Estado había decidido asuntos similares.

En una segunda sentencia dictada el 14 de junio de 2017 dentro del expediente con radicación No. 2013-0140,  de manera preliminar se aclaró que la reparación directa era el medio de control idóneo porque no fue provocada la expedición de acto administrativo alguno por parte del demandante y expuso consideraciones muy similares a las del fallo anterior. Luego, al abordar el caso concreto, a pesar de preocuparse por determinar si la situación de la parte actora se había consolidado o no, se inclinó por aseverar que los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad en materia tributaria hacían procedente la orden de devolución de los dineros cancelados por concepto de la estampilla, so pena de aceptar un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado y en perjuicio de los ciudadanos. Por ende, accedido a las pretensiones de la demanda.

Contra ambas decisiones el Departamento de Boyacá interpuso acciones de tutela, las cuales fueron desestimadas por el Consejo de Estado. En el primer caso (Sección Quinta), porque la interpretación ofrecida por el Tribunal era razonable y no desconoció el precedente invocado en el libelo, que trataba sobre el hecho del legislador (no sobre tributos impuestos mediante actos administrativos). Y en el segundo caso (Secciones Cuarta y Quinta), porque con la petición de amparo se pretendía cuestionar nuevamente la totalidad del fondo del asunto a manera de tercera instancia y la supuesta indebida escogencia del medio de control no había sido planteada dentro del proceso ordinario.

De este recuento se concluyó que la posición que esta Corporación hasta el momento (antes de la expedición de las sentencias de unificación referidas), de cara al evento de responsabilidad bajo estudio, en general se ha inclinado por aceptar que el Departamento de Boyacá es responsable de indemnizar los perjuicios originados en la declaratoria de nulidad de la Ordenanza No. 031 del 25 de octubre de 2005, con la que se creó la estampilla pro-desarrollo. Además -aunque no decididamente- la antijuridicidad se ha estudiado bajo la tesis de incompatibilidad con la norma superior, con referencias a la tesis de antijuridicidad como ausencia de soporte normativo válido y vigente.

Finalmente, sin vacilaciones se ha admitido la viabilidad formal del medio de control de reparación directa en estos escenarios; empero, no ha sido objeto de reflexión la existencia de un mecanismo administrativo para obtener la devolución de los dineros pagados por concepto del tributo, más allá de las alusiones hechas frente a la consolidación de las situaciones jurídicas en materia tributaria.

En sentencia reciente, el Tribunal Administrativo de Boyacá rectificó su jurisprudencia en cuanto al tema de la responsabilidad del Estado por el tributo declarado ilegal, específicamente en cuanto a la estampilla pro-desarrollo.

En efecto, hecho el análisis del evento de responsabilidad bajo el nuevo contexto jurisprudencial, los integrantes de la Sala de Decisión del fallo reseñado rectificaron las posiciones adoptadas y/o apoyadas con anterioridad para considerar que la antijuridicidad del daño en los casos de tributos territoriales declarados ilegales por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra ligada a los efectos de la sentencia que declara la nulidad del acto impositivo, lo cual implica diferenciar entre situaciones consolidadas y no consolidadas.

Acerca de las primeras, el daño debe ser soportado por la víctima por estar legitimado por los principios de seguridad jurídica y estabilidad de las finanzas públicas. Frente a las segundas, el daño solo será cierto si el contribuyente hace uso del mecanismo administrativo establecido para obtener la devolución del pago de lo no debido, ya que de lo contrario la disminución patrimonial por la que se acciona solo tendría carácter eventual.

En el caso concreto, -sostuvo el tribunal para negar las pretensiones - la parte actora permitió que algunos pagos se convirtieran en situaciones consolidadas y, además, frente a las situaciones no consolidadas no probó haber reclamado ante la Administración el reembolso de lo pagado por concepto de estampilla pro-desarrollo, lo que significaba que respecto de estas últimas la lesión no podía considerarse cierta.

(Exp: 15001333300120130025501. Fecha: 11-12-18)