Positiva Compañía de Seguros S.A., solicitó la nulidad de algunas resoluciones que la sancionaron con multa, argumentando estar viciadas por pérdida de competencia en razón al tiempo y en aplicación del principio de favorabilidad sancionatoria, al haberse decidido los recursos superado el tiempo máximo legal permitido.
Indicó en su demanda que la Dirección Territorial de Boyacá del Ministerio de Trabajo, a través de Resolución No. 202296 de 12 de julio de 2011 conoció de una querella formulada por el Presidente de la Directiva de Nacional de la Asociación Sindical de Mineros de Colombia, quien manifestó que la aseguradora, presuntamente se negó a afiliar a unos trabajadores mineros.
Por lo anterior, esa entidad, mediante Resolución No. 000309 del 9 de diciembre de 2013, resolvió imponerle multa por valor de $10'712.000 por presunto incumplimiento del artículo 85 del Decreto 1295 de 1994, la cual fue notificada personalmente el 17 de diciembre de 2013 al representante legal. Inconforme con la sanción impuesta, el 26 de enero de 2014 Positiva, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la referida resolución. A través de Resolución 0218 de 25 de enero de 2016, esto es, cerca de 5 años después de la ocurrencia de los hechos y después de trascurridos 3 años de haberse notificado de la sanción impuesta, la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo conoció del recurso de apelación interpuesto y confirmó la sanción inicialmente impuesta.
Así las cosas, señaló de un lado, que entre la ocurrencia de los hechos y el acto administrativo que dejó en firme la sanción trascurrieron alrededor de 5 años y de otro, entre la interposición del recurso de apelación y la decisión sancionatoria confirmada a través de la Resolución 0218 de 25 de enero de 2016, pasaron 2 años y 5 meses, es decir, cuando se configuró la pérdida de competencia del juzgador de segunda instancia y en consecuencia el silencio administrativo positivo en favor de la aseguradora.
Reiteró, en consecuencia, que la entidad demandada excedió el término para resolver los recursos de reposición y apelación que interpuso en contra la resolución mediante la cual se le impuso la multa por lo que perdió competencia y en esas condiciones la sanción no quedó en firme.
Al respecto, en reciente sentencia de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá, aclaró en primer lugar que al presente asunto no resultaba aplicable el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 invocada por favorabilidad por la parte actora, en razón a que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la Ley derivado de la Ley 153 de 1887.
En segundo lugar, al referirse a la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, que era la aplicable, indicó que ha sido abundante la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado en la que se ha referido al tema de la aplicación del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo para el ejercicio de la facultad sancionatoria.
En efecto, indicó que las secciones de esa Corporación desarrollaron tres tesis según las cuales, en el plazo en mención y para que no opere la caducidad, las autoridades deben: (i) expedir el acto administrativo sancionatorio; (ii) proferir dicho acto y notificarlo, y (iii) emitir la decisión principal, notificarla, resolver los recursos formulados en su contra y notificar al recurrente.
Que en atención a esa disparidad de posturas, en sentencia del 29 de septiembre de 2009 la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario establecer cuándo se entiende ejercida la facultad sancionatoria, concluyendo que en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer esa potestad se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos de la vía gubernativa.
Posteriormente, la Sección Primera, acogió la sentencia proferida por Sala Plena de esa Corporación como una decisión orientadora y a partir de ese referente fijó un precedente pacífico, reiterado y uniforme, según el cual, en el término de caducidad de 3 años previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 la autoridad administrativa debe proferir el acto sancionatorio y notificarlo.
En la sentencia de 15 de septiembre de 2016 la Sección Primera del Consejo de Estado en el caso concreto que estudió indicó que no había operado la caducidad de la facultad sancionatoria porque emitió el acto y lo notificó en el término de 3 años. Asimismo, resaltó que dicho criterio ha sido reiterado de forma sistemática y, por ende, no es justificable su inobservancia. Esa postura se expuso posteriormente en varias de sus sentencias.
Consideró el Tribunal que las providencias judiciales referidas daban cuenta de una posición uniforme, pacífica y reiterada de la Sección Primera del Consejo de Estado sobre la interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, en la que se fijó la siguiente regla jurisprudencial: la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas no caduca si en el término de 3 años previsto en la norma en mención se expide y notifica el acto administrativo principal.
En el caso concreto encontró que no había operado la caducidad respecto de la facultad sancionatoria del Ministerio de Trabajo- Dirección Territorial de Boyacá, en tanto, de conformidad con la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado, la cual, se encuentra vigente, entre la fecha en que se interpuso la queja y la fecha en que fue notificado el acto administrativo principal, esto es, la resolución mediante la cual se impuso la multa, no trascurrieron los 3 años de que trata el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
Y si bien es cierto, contra la mencionada resolución se interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación, resueltos a través de resoluciones expedidas con posterioridad a los 3 años referidos, lo cierto era que, el término de 3 años opera únicamente en relación con la actuación administrativa principal, razón por la cual la sanción será válidamente impuesta si se expide y notifica el acto administrativo principal dentro de este lapso.
(Exp: 15759333300220170000301. Fecha: 11-04-19)